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关于印发生产建设项目水土保持方案审查要点的通知

水利部办公厅关于印发生产建设项目水土保持方案审查要点的通知办水保〔2023〕177号各省、自治区、直辖市水利（水务）厅（局），各计划单列市水利（水务）局，新疆生产建设兵团水利局，各流域管理机构：为规范和统一生产建设项目水土保持方案审查审批要求，根据《中华人民共和国水土保持法》及相关法律法规、标准规范等，水利部制定了《生产建设项目水土保持方案审查要点》，现印发给你们，请遵照执行。水利部办公厅 2023年7月4日生产建设项目水土保持方案审查要点为贯彻落实中共中央办公厅、国务院办公厅《关于加强新时代水土保持工作的意见》，进一步规范生产建设项目水土保持方案审查审批工作，明确审查重点，统一审查标准，提高审查质量，做好审批服务保障，根据《中华人民共和国水土保持法》和相关法律法规、标准规范等，制定本审查要点。一、总体要求水土保持方案应内容完整，编制规范，结论明确合理。审查工作应严格依据法律法规、标准规范开展，坚持客观公正、科学可行，认真遵守国家保密规定，把握好以下原则：（一）坚持生态优先。全面落实水土流失预防保护要求，严格控制地表扰动和植被损坏范围，强化表土资源保护、弃渣减量和综合利用，最大限度减少可能造成的人为水土流失。（二）坚持因地制宜。根据项目所处区域、行业特点以及项目水土保持调查与勘测成果等，确定有针对性、切实有效的水土流失防治措施体系与要求。（三）坚持底线思维。严格落实水土保持方案审查审批制度，将法律法规、标准规范等管理要求落实到审查审批全过程，守牢“不产生新的水土流失危害”底线。对不符合法律法规和标准规范要求的坚决不予审查通过。（四）坚持突出重点。既要注重对水土保持方案内容完整性的审查，更要重视对弃渣综合利用、取土场和弃渣场选址、表土资源保护利用、水土保持措施布设等内容的审查，确保方案内容系统完整、重点突出。二、关于项目及项目区概况应包括项目组成及工程布置、施工组织、工程占地、土石方平衡、拆迁（移民）安置与专项设施改（迁）建、施工进度和自然概况等。重点审查：1.项目组成及建设内容应与立项文件或所处阶段的主体设计文件一致。2.应明确项目总体布置及项目各组成部分平面布置情况；竖向布置应明确原地面标高、设计标高，以及采取的防洪排水、边坡防护等措施。3.项目有依托工程的，应明确依托工程立项、建设内容及水土保持工作开展等情况。改扩建和分期建设工程，应明确各阶段建设内容及衔接关系。4.工程征占地应明确占地性质、类型和面积，并以县级行政区域进行统计。5.土石方平衡（含表土）应明确挖方、填方、借方、弃方和调配情况。表土应单独平衡。借方来源、弃方去向应明确。6.涉及拆迁（移民）安置与专项设施改（迁）建的，应明确拆迁（移民）规模、安置方式和专项设施改（迁）建方式、建设内容，以及水土流失防治责任等。三、关于水土保持评价应包括项目选址（线）、建设方案与布局、工程征占地、土石方平衡、表土剥离利用、取土场设置、弃渣场设置、施工方法与工艺等评价内容。重点审查：7.禁止在水土流失严重、生态脆弱区域开展可能造成水土流失的生产建设活动，确因国家发展战略和保障国计民生需要建设的，按照相关法律法规及政策要求，在科学论证的基础上，依法办理审批手续。8.项目选址（线）应当依法严格避让水土流失重点预防区、重点治理区。确实无法避让的，应进行分析论证，执行水土流失防治一级标准，截排水与拦挡工程级别和防洪标准应提高一级，林草覆盖率应提高1—2个百分点。根据项目特点，合理采取提高桥隧比、控制标高、优化施工工艺、加强工程管理等措施，减少地表扰动和植被损坏范围，具备条件的应布设雨洪集蓄与沉沙设施等。9.工程布局与建设方案应符合绿色设计要求，主体设计应开展减少工程征占地面积和土石方数量的相关工作，临时占地应避免占用耕地、林地、草地等，施工结束后恢复为原土地利用类型，工程建设方案应从水土保持角度进行比选分析论证，并对工程建设推荐方案从水土保持角度提出具体建议和要求。10.土石方挖填数量计算应准确，土石方流向应合理可行。对同时存在弃方和借方的项目，应论证其合理性。借方来源和弃方去向应合法、合规、可行。取土场、弃渣场应进行设置必要性与合并设置可行性的分析论证。11.涉及弃渣的，应开展弃渣综合利用调查，制定综合利用方案，明确综合利用途径、方向等，对综合利用涉及需要设置堆存场地的，应布置拦挡、截排水等有效的防护措施。弃渣通过公共资源交易平台转让的，应明确交易方式、市场消耗能力。12.涉及土石方挖填确需进行表土剥离的，应开展表土资源调查，表土资源调查成果应包含土壤类型及分布情况、项目占地范围内表层土厚度、可剥离范围及面积、利用途径等。严格控制地表扰动和植被损坏范围，表土保护措施应全面有效，后期利用方向明确可行。表土资源不足的，应明确表土来源或提出土壤改良方案。13.涉及取土场的，取土场位置应明确。禁止在崩塌和滑坡危险区、泥石流易发区内设置取土场。涉及河湖管理范围的，应满足《中华人民共和国防洪法》《中华人民共和国河道管理条例》等相关法律法规要求。取土场要素信息应全面准确，防护措施、后期恢复方向应合理可行。表土及无用料等的临时堆放、处置与防护要求应明确。14.涉及弃渣场的，弃渣场位置与运渣方案应明确。弃渣场选址应经相关管理部门及土地权属单位（个人）确认，落实用地可行性。禁止在河湖管理范围（含水库淹没区）内设置；禁止在对公共设施、基础设施、工业企业、居民点等有重大影响的区域设置。下游一定范围内有敏感因素的，应进行论证且论证结论能够支撑选址合规要求。弃渣场要素信息应全面准确，弃渣堆置方案合理，恢复方向可行。4级及以上弃渣场应进行勘察。四、关于防治责任范围和防治目标应包括水土流失防治责任范围、防治目标等。重点审查：15.水土流失防治责任范围应根据项目组成、建设内容、施工组织等确定。16.水土流失防治标准等级应根据项目所处地区水土保持敏感程度和水土流失影响程度确定；指标值按等级及分区确定，涉及调整的，应合理论证。五、关于水土流失分析与预测应包括土壤流失量预测和水土流失危害分析等。重点审查：17.土壤流失量预测参数和预测结论应科学合理。六、关于水土保持措施布设应包括防治区划分、措施总体布局、分区措施布设、施工要求等。重点审查：18.防治区应根据地貌类型、水土流失类型及强度、工程布局、施工组织设计等划分。19.措施总体布局应根据区域水土流失状况、行业特点及施工组织等明确综合防治措施体系。防治措施应覆盖防治责任范围和施工全过程，并与主体工程施工时序相匹配、与周边环境相协调。20.水土保持工程措施应明确工程级别与设计标准。截排水工程的水文及水力计算应准确，工程类型、型式、结构应合理，并做好排水顺接；土地整治措施应满足复耕或植被恢复要求。21.水土保持植物措施应明确级别与设计标准。植物措施配置方案应根据项目区立地条件、项目特点确定，并与确定的植被恢复与建设工程级别相匹配。22.水土保持临时措施应明确布设位置、面积、实施时段。超过一个生长季的项目，应根据当地自然条件增加植物防护措施。23.弃渣场级别应准确，防护工程级别与设计标准应合理，措施体系应全面。拦挡工程、截排水工程等应结合地形地质条件布设，工程型式、结构等应合理。弃渣场和拦挡工程的稳定性结论应明确可靠。24.边坡防护在保证安全的前提下，应采取生态防护型式，并与周边环境相协调；应制定防止边坡溜渣的措施。七、关于水土保持监测应包括监测范围和时段、内容和方法、频次、点位布设、实施条件和成果等。重点审查：25.监测范围明确，时段合理，内容全面，方法、频次、点位布设符合实际并满足要求。26.3级及以上弃渣场应采取视频监控。八、关于水土保持投资概（估）算与效益分析应包括投资概（估）算编制原则与依据、编制说明与概（估）算成果、效益分析等。重点审查：27.编制原则科学，价格水平年确定及费用构成合理，材料价格符合实际，费率计取符合水土保持和行业要求。28.措施单价分析应齐全准确，投资应满足水土流失防治工作需要。29.效益分析数据来源合理，计算过程、方法、结果准确。九、关于水土保持管理应包括组织管理、水土保持施工、后续设计、水土保持监测、水土保持监理、水土保持设施验收等。重点审查：30.建设单位主体责任和各参建单位水土保持责任应明确，水土保持工作内容和任务应纳入施工合同，水土保持“三同时”和绿色施工要求明确。十、关于附件与附图应包括相关附件、附图等。重点审查：31.附件应包含项目立项或相关支撑性文件。涉及水土保持违法违规情形的，应附水行政主管部门处理意见。涉及弃渣场的，应附相关管理部门和权属单位（个人）的意见。4级及以上弃渣场应附地质勘察报告结论。涉及弃渣综合利用的，应附相关支撑性材料。32.附图应包含地理位置图（应标出涉及的水土流失重点预防区、重点治理区和水土流失严重、生态脆弱区）、水系图、项目区土壤侵蚀图、水土流失防治责任范围图、监测点布置图、总体布置图、分区防治措施总体布局图、典型措施布设图等。涉及取土场、弃渣场的，应开展“一场一图”措施布设（或设计），附位置、地形和影像等图件，并能够反映下游至少1公里范围内的地形地物信息，明确措施布设和表土堆放场位置。十一、关于方案变更 33.涉及补充或修改方案的，应明确与原方案的关系，补充或修改理由应充分，补充或修改的方案满足减少地表扰动与植被损坏范围、减少弃渣量等水土保持要求。34.涉及水土保持措施变更的，其防治效果应不低于原措施。35.涉及弃渣场变更的，应开展弃渣减量化、资源化论证。附件：1.不同水土流失类型区特别要求2.铁路、公路建设项目特别要求3.水利、水电建设项目特别要求4.管道建设项目特别要求5.核电建设项目特别要求6.煤炭建设项目特别要求7.输变电建设项目特别要求附件1不同水土流失类型区特别要求除满足通用要求外，位于东北黑土区、北方风沙区、西北黄土高原区、南方红壤区、西南岩溶区、青藏高原区、平原地区和城市区域等类型区的生产建设项目还应满足以下要求。一、东北黑土区1.应合理利用和保护黑土资源。对依法占用黑土地的，表土应能剥尽剥，按规定的标准进行剥离，并应就近用于新开垦耕地和劣质耕地改良、被污染耕地治理、高标准农田建设、土地复垦等。2.在丘陵漫岗区宜布设坡面径流排导工程，并做好排导工程两端的防护及与自然沟道的顺接。3.防护措施应考虑冻害影响。二、北方风沙区4.应保护地表结皮层、沙壳、砾幕。裸露地表和堆土区应及时防护，减少裸露时间，并采取苫盖和洒水降尘等临时措施。5.在干旱缺水地区植物措施应配套灌溉设施。三、西北黄土高原区6.禁止违法占用淤地坝。7.开挖或填筑边坡应采取削坡开级、挡土墙、工程护坡等措施，保持安全坡度，并布设截（排）水和排水顺接、消能等措施。8.沟坡施工道路应设置排水沟、消力池，并顺接至自然沟道。四、南方红壤区9.坡面应根据汇水情况布设径流排导工程。五、西南岩溶区10.应避免破坏、堵塞地下暗河和溶洞等地下水系。六、青藏高原区11.应布设围挡措施，严格控制施工范围，保护原有地表植被。12.高原草甸区应严格实施草皮的剥离、保护和利用。13.植物措施应优先使用乡土树种草种，合理配置乔灌草植被。14.防护措施应考虑冻害影响。七、平原地区15.应采取沉沙措施，防止河网、水系、渠道淤积。16.取土场宜以宽浅式为主，注重取土后的恢复利用措施。17.应优化场地、路面设计标高，或采取其他措施，减少外借土石方量。八、城市区域18.应采用下凹式绿地和透水材料铺装地面等措施，增加降水入渗。19.应综合利用地表径流，设置蓄水池等雨洪利用和调蓄设施。20.应按照当地有关弃渣收集、清运、集中堆放的管理规定，做好弃渣处置。21.裸露面应及时采取洒水、苫盖，运输渣土车辆车厢应全密闭遮盖，车轮应冲洗，防止产生扬尘和泥沙进入市政管网。22.应提高林草植被建设标准，注重景观效果，配套建设灌溉、排水和雨水利用设施。附件2铁路、公路建设项目特别要求除满足通用要求外，铁路、公路建设项目还应满足以下要求。1.项目平面布置与竖向布置介绍中应包含路线走向及平纵断面缩图、路基标准断面图、高填深挖路段典型断面图。2.特殊路基处理应明确具体分布位置、处理方案及工程量等。3.表土堆放场、临时堆土场、隧道施工平台等设置情况明确。4.在高填深挖路段，应开展桥隧替代方案的论证，结论应支撑推荐方案。5.制（存）梁场、预制场、拌和站等应优先利用既有场地；施工便道应永临结合布设。铁路项目铺轨基地应开展既有和相临基地综合利用比选。6.山丘区、临河段道路和隧道洞口施工平台下边坡应采取拦挡、护坡等工程和植物相结合的综合防护措施，防止坡面溜渣。7.制（存）梁场、铺轨基地、预制场、拌和站、施工生产生活区、施工便道等应开展水土保持措施典型设计。附件3水利、水电建设项目特别要求除满足通用要求外，水利、水电建设项目还应满足以下要求。1.应通过优化设计最大限度提高工程永久征地范围内林草覆盖率，原则上不低于按标准确定的指标值。2.水土流失防治责任范围应以工程建设征用地面积为基础，并结合工程及施工布置、移民安置规划等确定。防洪工程、改扩建工程、除险加固工程等无需征收或征用但扰动的土地应纳入防治责任范围。3.开展阶段验收的，应明确相应的水土流失防治指标值。4.对于水电工程，应按照行业规范要求开展弃渣场选址及多方案比选论证，堆渣量超300万立方米或最大堆渣高度超100米的弃渣场应进行专门论证。5.应根据后期土地复耕、植被恢复的表土资源需求，分析确定表土剥离量，涉及水库或水电站的应结合表土资源需求和淹没区表土资源调查情况，充分利用淹没区表土资源。6.对于水利工程，水土保持工程设计深度应符合主体工程设计阶段的深度要求。7.4级及以上弃渣场的拦挡、排洪工程建筑物选型和结构应进行必要的比选论证，并根据地质勘察成果做好拦挡、排洪工程基础处理设计。8.对于水利工程，水土保持投资概（估）算编制依据、原则、方法和成果应与同阶段工程设计文件中的水土保持投资内容保持一致。附件4管道建设项目特别要求除满足通用要求外，管道建设项目还应满足以下要求。1.应按地形地貌明确线路长度、作业带宽度、施工道路数量；应明确横坡敷设、顺坡敷设长度、穿越山体和水体方式和数量；应分类型明确管沟开挖断面图。2.涉及施工导流的，应明确导流方式、结构型式、挖填土石方量及来源等。3.应优先采用隧道、定向钻、顶管等方式穿越水体、山体，穿越水体应优先采用钢板桩等围堰方式。采用大开挖方式穿越水体、山体的，应充分论证并提供相应支撑材料。对涉及水土流失重点预防区、重点治理区的，须减少管道作业带宽度。4.管沟开挖面和局部需场平的施工机械作业区应剥离表土，堆土及无开挖填筑的施工机械作业区域宜采用铺垫保护措施。5.横坡回填应设置合理排水措施，不能形成拦水堤；顺坡应分台阶回填。6.管道作业带应恢复原土地利用类型，在管道线路中心线两侧各5m范围内，禁止种植深根植物。附件5核电建设项目特别要求除满足通用要求外，核电建设项目还应满足以下要求。1.海工工程、海域航道、港池等清淤物采取海抛处置的，不计入土石方平衡，但应明确其数量及处置方式；作为场地填筑或需在陆上设置弃渣场（中转场）的则应计入土石方平衡。2.最后一期工程，应明确临时用地利用方向，需恢复植被或复耕的应明确硬化地面拆除数量及去向、覆土数量和来源。3.施工布置应充分利用预留场地。4.厂区林草覆盖率应考虑核电行业规范要求，并结合各期工程施工场地布设和后期利用（恢复）情况综合确定。5.海岛区水土保持措施应考虑防台风要求。6.海堤等临海坡面自然海蚀线以上边坡，应结合坡面类型合理考虑植物防护措施。附件6煤炭建设项目特别要求除满足通用要求外，煤炭建设项目还应满足以下要求。1.煤矿地面总布置、开拓开采方案与开采接续计划、施工组织与建设计划应明确。2.井工矿建设期井巷工程量、排矸量与利用、堆弃方案，及生产期年排矸量、综合利用方案应明确。禁止设置永久性煤矸石堆放场。临时排矸场规模不应超过3年储矸量，后续综合利用方案可行。3.露天矿内排、外排土计划与排土场设置、排土工艺等应明确。采掘场占地应按采掘场初期征地范围或采掘场设计水平年地表境界范围计列。4.井工矿井下或露天矿采掘场排水量、排水去向与综合利用情况应明确。5.在保障安全生产的前提下，露天矿采区接续与排土计划应满足能尽快实现内排的要求。6.应明确施工期、设计水平年和生产期水土流失防治目标，在计算各项防治指标值时，露天矿的采区面积可在防治责任范围面积中扣除。生产期新增扰动范围的防治指标值不应低于施工期指标值，其它区域不应低于设计水平年指标值。7.采掘场、排土场应制定表土（或戈壁砾石）剥离计划。8.应充分利用煤矿排水保障绿化生态用水。附件7输变电建设项目特别要求除满足通用要求外，输变电建设项目还应满足以下要求。1.应按地形地貌类型明确线路长度、塔基、牵张场、施工道路数量。应根据各类塔基根开及基础型式明确相应的永久征地、临时占地及土石方挖填情况，涉及大跨越时应明确施工场地布置情况。2.变电站（含换流站、开关站等，下同）应逐一明确建设内容、规模及平面布置和竖向布置，以及工程征占地、土石方挖填量和进站道路、站外供排水等情况。3.新建变电站在满足防洪要求下应做到自身土石方平衡；山丘区塔基应采用不等高基础，并优先采取索道施工方式。4.塔基区拦挡弃渣的措施应界定为水土保持措施。5.变电站应优先采用植草防护措施，干旱区可采用碎石压盖措施。

如何规避“无组织排放”法规风险？ —无组织排放的准确定义与管控要求

本文胡说八道的有些厉害，而且篇幅特别长，看不惯的可能要忍一下，辛苦啦！在环境领域经验不足五年的可能难以理解本文深意，故而一上来先开宗明义，将主要的结论与建议抛出，供迫不及待的朋友审阅。对于关注学术探讨，期望学术提高的盆友，请审阅正文，以期共同探讨。结论与建议无组织排放行为需要有清晰明确的定义和界定方式，不能依靠感觉和感官判断，否则会出现执法弹性过大，企业也会无所适从的问题；无组织排放与逸散的概念不同，一个是主动的排放行为，一个是被动的排放行为；一个是法律上严禁的行为，一个是技术上不可避免的行为；无组织排放与逸散的界定需要紧密围绕国家和地方相关标准规范与技术指南，根据不同的VOCs产生源与产生方式给出明确的界定方式，给出定量化的判定依据；从管控对象角度，无组织排放仅是针对“纳入管控范围的VOCs物质”，未纳入管控范围的理应“豁免”。纳入管控范围的VOCs物质应该有清晰的理化定义，既包括单质，也包括混合物；从收集方式角度，无组织排放是针对“未满足收集率要求”的废气排放，满足收集设计要求的理应“豁免”；从源头控制角度，无组织排放是针对“不满足源头控制相关标准规范”的排放行为，满足源头控制要求的理应“豁免”；从综合的环境绩效管理角度，应该对VOCs的逸散提出豁免工艺、豁免排放量或是豁免物质要求，否则监管不分重点，社会成本高的同时起不到环境治理与监管的效果。 “无组织排放”行为的定义与困惑根据《大气污染物综合排放标准》（GB16297-1996），无组织排放指大气污染物不经过排气筒的无规则排放。低矮排气筒的排放属有组织排放，但在一定条件下也可造成与无组织排放相同的后果。以上定义对无组织排放给出了“定性”的判断，却没有给出量化的判定准则。在当前环境保护呈高压态势的情况下，“无组织排放”的管控已是政府和企业关注的重点，也是环境执法的重点，特别是《大气污染防治法》要求：“产生含挥发性有机物废气的生产和服务活动，应当在密闭空间或者设备中进行，并按照规定安装、使用污染防治设施”。另外，在上海，上海市《大气污染防治条例》第六十二条明确规定“不得无组织排放”。但是受制于技术条件的限值，“跑冒滴漏”等排放行为，是根本无法避免的，这些“排放”到底是不是无组织排放呢，什么样的行为属于法律禁止的“受控的无组织排放行为”呢？相关标准和规范并到底有没有给出清晰的界定呢？举例来说，如下的行为在工业界普遍存在，企业经营者与环保管理者存在很多困惑。如下的行为到底属不属于无组织排放呢？（1）化工生产过程，管道、仪表、设备等发生的跑冒滴漏行为属于无组织排放吗？（2）使用高沸点化学品（如机油、润滑油、塑料膜、热塑等）产生的少量排放，属于无组织排放吗？（3）机加工生产过程没有关门关窗的行为属于无组织排放吗？（4）电子组装过程偶尔使用酒精擦洗或是少量胶水，或是极少量的商标打印等，需要收集治理吗？（5）是否所有含有机废水的收集池都要加盖，不加盖的是否属于无组织排放吗，生活废水需要加盖吗？（6）某些热塑、注塑等工艺产生极少量的VOCs物质，一定要收集治理吗？（7）车间内对产生挥发性有机物的环节进行了收集处理，如果收集率不到100%，未收集的废气属于无组织排放吗？（8）车间内对产生挥发性有机物的环节进行了收集处理，但是在车间内排放，属于无组织排放吗？（9）相关标准对于厂界以及厂区内都有大气污染物浓度监控限值要求，是变相允许少量的无组织排放吗？（10）低矮储罐的呼吸气排放一定要设置15m以上的排气筒吗，地埋式的也要如此吗，不满足15m属于无组织排放吗？依据当前法律法规的定义，以上排放行为是否属于“无组织排放”并不十分清晰。如果对于“无组织排放”的行为界定不清，则会出现执法弹性过大的问题，企业也会无所适从，不知该如何管理。简单盲目的对“无组织排放”进行一刀切的管理不仅会大大增加社会的成本，还会因为监管抓不住重点被人诟病。举例来说，机加工企业被要求一定关门关窗，但是即便关门关窗，污染物不也是在持续排放吗，特别是夜间下班后，多数不也是都排放掉吗？关门关窗的情况下车间的通风仍旧在用，污染物还是会通过车间排风排放，对于环境的影响除了让内部员工多吸了几口外，几乎没有变化。即便从扩散方式上讲车间通风优于门窗的扩散，对厂界处的贡献值更小，但是对于远处的环境敏感点来说，根本就是一回事，对于区域环境质量的改善没有任何作用。另外，对于VOCs的产生浓度很低（比如产生浓度低于10mg/m3）的情况，如果一定要收集处理，其通风收集、风机运行、设备投入、能耗电耗等产生的隐藏污染，可能远远大于直接排放的污染，环境治理的综合绩效甚至可能是负值。而且，即便采取了治理措施，这类设施的运行与有效性如何考核和监管呢？比如用活性炭治理低浓度废气，其排放浓度即便不治理都远远低于排放标准，活性炭如何判断饱和呢，如何要求强制更换呢？如果根本无法管理，又没有实效，为何要强制要求呢？其可操作性其实很差。可见，对于低浓度低风量的废气强制进行治理是机械和教条的，尽管表面上遵循了大气污染防治法的法条，实际上是有违环保的精神、与环境保护法的立法意图不符的。此外，有些有机物的排放对环境影响很小，甚至可以忽略，以美国为例，有些有机物是纳入豁免管理清单的，这些也值得我们借鉴。二 “无组织排放”行为的管控要求以下均是选择性摘录：《中华人民共和国大气污染防治法》第四十五条产生含挥发性有机物废气的生产和服务活动，应当在密闭空间或者设备中进行，并按照规定安装、使用污染防治设施；无法密闭的，应当采取措施减少废气排放。第四十七条石油、化工以及其他生产和使用有机溶剂的企业，应当采取措施对管道、设备进行日常维护、维修，减少物料泄漏，对泄漏的物料应当及时收集处理。《上海市大气污染防治条例》（2014年7月25日上海市第十四届人民代表大会常务委员会第十四次会议通过）第六十二条产生粉尘、废气的作业活动具备收集或者消除、减少污染物排放条件的，作业单位和个人应当按照规定采取相应的防治措施，不得无组织排放。以上法条对VOCs的收集、治理和排放提出了原则性的要求，但上位法不会给出具体的做法，具体的做法应该通过标准和规范落地。《大气污染物综合排放标准》（DB31/933—2015） 4.3.6 储罐存储的原辅物料必须通过通过通过密闭管道输送至生产装置。 4.3.7 投料过程中应采取密闭方式或者有效收集措施。 4.3.8 对于含挥发性有机物、恶臭物质的物料，其采样口应采用密闭采样或等效设施。 4.3.9 根据生产工艺、操作方式以及废气性质、处理和处置方法，设置不同的废气收集系统，尽可能对废气进行分质收集，各废气收集系统均应实现压力损失平衡以及有效收集。 4.3.10 用于集输、储存和处理含挥发性有机物、恶臭物质的废水设施应密闭，产生的废气应接入有机废气回收或处理装置，其非甲烷总烃排放浓度不高于70mg/m3或者净化效率不低于90%。三 “无组织排放”与“逸散”概念的提出及界定 1. “无组织排放”与“逸散”概念的提出《大气污染防治法》其实并未要求产生挥发性有机物（VOCs）的环节全部密闭，对于石化工艺要求“减少物料泄漏”而非禁止，另一方面上海的地方条例要求“不得无组织排放”。两者的要求不一是否存在矛盾啊？或是说地方法规可以严于国家法规，上海的要求更加合理吗？法律法规一般仅是给出定性的原则性的要求，定量化的细则还需要通过标准规范来清晰界定，以确保法律法规的要求落地。但是，当前对“无组织排放”行为的界定并没有明确的标准规范，导致政策落地时太依赖于主观感觉。最直观的感觉就是，科学技术是无法完全避免“无组织排放”的，事实与法规的要求不符，该如何操作？在此不得不提出“逸散”这个物理概念，以此来分析和界定“排放”与“逸散”的不同。两者的属性有本质上的不同： 1）“无组织排放”应该属于“主动”的排放行为，是不被允许的； 2）“逸散”属于“被动”的排放行为，是符合科学事实也是被允许的。 “无组织排放”的管控对象是VOCs与粉尘等，本文主要是针对VOCs进行分析。 2. “无组织排放”与“逸散”的界定与差异（1）管控对象上“无组织排放”行为与“逸散”的界定与差异是否所有的VOCs物质都要纳入“无组织排放”的管控呢？显然不是，对于沸点很高，挥发性很低的有机物其实根本没有必要纳入监管，否则高射炮打蚊子，即抓不住重点，又导致社会成本的大大增加。因而，明确给出纳入管控范围的VOCs的定义至关重要。以上海的《大气污染物综合排放标准》（DB31/933-2015）为例：沸点低于260度，或是饱和蒸气压大于10Pa的挥发性物质，都应该纳入需要管控的VOCs。对于“混合物”，该标准并未给出明确的定义，因而混合物可根据其挥发性来界定，比如混合物中各个挥发性有机物饱和蒸汽分压之和大于10Pa，应该视为纳入管控的VOCs，反之则不是；或是规定混合物中VOCs物质的比例，对于低于一定比例的不视为VOCs物质。同样的道理，在很多行业标准中也给出了VOCs的物化定义，在该行业也应该严格按照该定义确定“纳入管控范围的VOCs物质”。另外，尽管《大气污染物综合排放标准》（DB31/933-2015）中还提出以“非甲烷总烃”作为综合型控制指标管控VOCs，由于这里没有给出“量化”的指标，并不代表凡是能够检测出“非甲烷总烃”的，都视为有纳入管控的VOCs排放。比如检维修过程、机加工过程用到的机油、润滑油等等都可以监测到非甲烷总烃，但是这些都不值得视为“纳入管控范围的VOCs物质”。由此，在管控对象上，“无组织排放”仅是针对“纳入管控范围的VOCs物质”，未“纳入管控范围的VOCs物质”可以不用收集并处理。未“纳入管控范围的VOCs物质”的排放行为属于“逸散”，不属于“无组织排放”。简而言之，从管控对象角度，无组织排放仅是针对“纳入管控范围的VOCs物质”！（2）收集过程“无组织排放”行为与“逸散”的界定与差异显然除了全密闭或是“负压”之外，污染物不可能做到100%的收集。达不到100%就属于无组织排放行为吗？显然不是。产生挥发性有机物的生产活动，应当在密闭空间或者设备中进行，并收集废气至密闭排气系统。如不能密闭，则应采用局部气体收集至密闭排气系统或采取其他有效污染控制措施。对于不能全密闭的行为，只要排风罩设计满足环评和《排风罩的分类及技术条件》（GB/T16758）的相关要求，则视为合规。举例来说，如果环评要求吸风罩有90%的收集率，且企业的吸风设计满足《排风罩的分类及技术条件》（GB/T16758）相关要求，能够达到90%的收集率，则另外10%未能收集的废气视为“逸散”，不视为“排放”。如果环评要求90%收集率，而实际的收集率只有80%，则另外的20%的废气视为“无组织排放”，而不是“逸散”，是不被允许的。简而言之，从收集方式角度，无组织排放是针对“未满足收集率要求”的废气排放。（3）排放源与排放行为上“无组织排放”行为与“逸散”的界定与差异 VOCs的排放源参考《石化行业 VOCs 排放量计算方法》、《上海市石化行业VOCs排放量计算方法（试行）》以及美国EPA的方法，可以分12大排放源：（1）设备动静密封点泄漏（2）有机液体储存与调和挥发损失（3）有机液体装载挥发损失（4）废水集输、储存、处理处置过程逸散（5）燃烧烟气排放（6）工艺有组织排放（7）工艺无组织排放（8）采样过程排放（9）火炬排放（10）非正常工况（含开停工及维修）排放（11）冷却塔、循环水冷却系统释放（12）事故排放如上12大源中，可能涉及无组织排放的源有9个。无组织排放行为可以根据这9大源头分别给出界定依据，国家和地方的很多标准规范和指南都细化给出了源头控制的要求。简而言之，从源头控制角度，无组织排放是针对不满足源头控制相关标准规范的排放行为。表一给出了VOCs产生环节无组织排放的管控要求，并分析了“无组织排放”与“逸散”再产生环节概念的差异（以上海的管控要求为例），具体见下表。编号 VOCs排放源合规与否的判定依据分析与界定设备动静密封点泄漏（即设备与管线组件泄漏）《石化企业泄漏检测与修复工作指南》 LDAR的实施情况无组织排放：企业没有实施LDAR，或是LDAR做的不合规，或是设备和管线此产生的跑冒滴漏浓度值超过泄漏控制浓度，属于无组织排放逸散：企业有效实施了LDAR，即便设备和管线等仍有一定的排放，但排放浓度在管控范围内，低于泄漏控制浓度，属于逸散 2 有机液体储存与调和挥发损失《上海市存储过程挥发性有机物排放控制技术规范》（试行）无组织排放：存在不满足《上海市存储过程挥发性有机物排放控制技术规范》（试行）的排放行为，属于无组织排放逸散：满足《上海市存储过程挥发性有机物排放控制技术规范》（试行）之后，仍然有部分排放的行为，属于逸散 3 有机液体装载挥发损失《上海市存储过程挥发性有机物排放控制技术规范》（试行）：4.3 挥发性有机液体装载无组织排放：装载过程存在不满足《上海市存储过程挥发性有机物排放控制技术规范》（试行）的排放行为，属于无组织排放逸散：装载过程满足《上海市存储过程挥发性有机物排放控制技术规范》（试行）后仍然有部分的无组织逸散行为，属于逸散 4 废水集输、储存、处理处置过程逸散《上海市存储过程挥发性有机物排放控制技术规范》（试行）：6.敞开液面 VOCs 逸散控制要求无组织排放：若废水储存和处理设施敞开液面上方 100 mm 处的 VOCs 检测浓度大于 200 µmol/mol，且没有加盖或是收集处理的行为属于无组织排放逸散：若废水储存和处理设施敞开液面上方 100 mm 处的 VOCs 检测浓度小于等于200 µmol/mol，即便没有加盖或是收集处理，属于逸散，而不是无组织排放 5 工艺无组织排放没有确切依据 NA 注：此处工艺无组织排放的定义不包括设备管线的跑冒滴漏等行为 6 采样过程排放没有确切依据无组织排放：采样不规范，没有采取有效管控措施，且造成了无组织废气的排放行为逸散：采样过程采取了积极主动的降低无组织排放的措施，制定了标准采样程序（SOP），且程序中提出了降低废气排放的操作要求 7 非正常工况（含开停工及维修）排放《化工装置开停工和检维修挥发性有机物排放控制技术规程》（试行）无组织排放：没有按照《化工装置开停工和检维修挥发性有机物排放控制技术规程》（试行），在非正常工况时导致无组织排放逸散：满足《化工装置开停工和检维修挥发性有机物排放控制技术规程》（试行）的要求，仍然客观存在的无组织逸散行为 8 冷却塔、循环水冷却系统释放没有确切依据无组织排放：冷却系统有内漏，油污与化学品等进入冷却水，产生一定排放，且排放浓度或是冷却水中化学品浓度达到一定范围（目前尚未给出定量化的判定依据）逸散：冷却系统没有内漏；或是有少量内容，导致油污与化学品等进入冷却水，产生一定排放，但排放浓度或是冷却水中化学品浓度低于一定限值（目前尚未给出定量化的判定依据） 9 事故排放有确切依据，应该根据企业编制备案的《突发环境事件应急预案》降低事故排放无组织排放：事故情况下没有按照企业编制备案的《突发环境事件应急预案》要求，进行污染防控，且造成无组织排放的行为逸散：事故情况下按照企业编制备案的《突发环境事件应急预案》要求，进行污染防控，且有一定无组织逸散的行为四 VOCs逸散量豁免管理探讨精密元件制造过程少量酒精或是溶剂的擦洗行为，设备标签少量油墨的打印行为，机加工过程使用高沸点机油润滑油等，小器件的注塑工艺等过程，都或多或少产生VOCs的排放。从监测的角度，如上的行为都会检测到“非甲烷总烃”，但是有些生产过程，VOCs产生量确实少之又少。如果对以上极少量的VOCs强制进行收集和处理，其设备投资安装及运营造成的损耗将远远高过VOCs治理产生的环境绩效，环境经济效益很可能是负值，而且也没有合理的处置工艺。如果强制企业关门关窗，尽管看似没有名义上的无组织排放行为，但是通过车间通风以及门窗的物料逸散等仍然会使污染物扩散至外环境，除了增加员工的职业健康问题外，对环境保护没有任何改善。因而对于排放量及排放浓度低到一定范围的VOCs（如浓度低于10mg/m3且排放量低于200kg/年），应该允许逸散，而不便视为“组织者排放”进行过度监管。豁免监管的VOCs逸散行为，或VOCs逸散量需要提上议事日程。举例来说，对于环境容量较大区域VOCs的豁免年排放量可以到500kg，对于环境容量很小的区域VOCs的豁免年排放量可以是200kg。而且厂界处及厂区内的无组织监控要求也纳入了相关标准，已可以有效管理。除了豁免逸散量外，豁免工艺可以针对典型机加工及装配工艺，以及润滑油、机油等使用单位，如此即尊重科学的事实，又降低社会成本，具有综合的环境效益。